Scholenbouwfeuilleton #1: Introductie op de problematiek – Architectuur Lokaal

Brede school Houthaven. Fotograaf Thea van den Heuvel

Onderwijshuisvesting is actueel. Vanaf 1 januari 2015 wordt het budget voor het buitenonderhoud en de aanpassing van schoolgebouwen voor primair onderwijs overgeheveld van gemeenten naar schoolbesturen.

Scholen zijn vanaf dan zelf meer verantwoordelijk voor de integrale aanpak van het binnen- en het buitenonderhoud. Wat betekent dit voor opdrachtgevers en ontwerpers?
De wetswijziging zal leiden tot een herbezinning van rollen op het gebied van de huisvestingsvraag. Op welke manier verandert de rol van gemeenten en wethouders? Hoe kunnen zij met minder ‘zeggenschap’ en ‘geld’ toch vorm geven aan gemeentelijke of regio-gebonden ambities op het terrein van (jeugd)voorzieningen, onderwijs, duurzaamheid, klimaatdoelstellingen, kunst en cultuur.

Waaaro?Daaaro! wil in een aantal artikelen een beeld schetsen van de praktijk van het veranderd opdrachtgeverschap. In het eerste artikel reageert Marco van Zandwijk van het landelijke kenniscentrum Ruimte-OK op de huidige situatie en de op stapel staande verschuiving van de middelen voor de onderwijshuisvesting. Ruimte-OK steekt, sinds zijn oprichting in 2012, zijn nek uit om het opdrachtgeverschap rondom huisvestingsvraagstukken voor onderwijs en kinderopvang te verbeteren.

Deel 1. Introductie op de problematiek

”Gemeenten en schoolbesturen hebben elkaar meer dan ooit hard nodig”

’Scholen: te weinig geld onderhoud’ luidde onlangs de kop op de voorpagina van de Amsterdamse krant Het Parool. Strekking van het artikel: de besturen van Amsterdamse basisscholen vrezen dat ze komende jaren niet genoeg geld hebben voor het onderhoud. Amsterdam heeft vooral veel oude basisschoolgebouwen die om meer onderhoud (en dus geld) dan nieuwbouw vragen. Amsterdam verwacht een tekort van ruim twee miljoen euro, landelijk wordt het tekort geschat op zeventig miljoen, zoals onlangs gemeld in dagblad Trouw.

Wat is er aan de hand?
Vanaf 2015 vindt een verschuiving van budgetten plaats. Schoolbesturen van het primair onderwijs zijn per 1 januari niet langer afhankelijk van gemeenten voor het buitenonderhoud en het uitvoeren van aanpassingen, zoals het isoleren van het dak of het plaatsen van dubbel glas. Met de overheveling van de financiële middelen voor het buitenonderhoud in het primair onderwijs van gemeenten naar scholen per 1 januari (analoog aan het voortgezet onderwijs) is jaarlijks een bedrag van circa 150 miljoen euro gemoeid. Daarnaast is in het Regeerakkoord aangegeven dat er structureel 256 miljoen euro uit het gemeentefonds wordt gehaald en eveneens jaarlijks aan de scholen wordt overgedragen. (1) Schoolbesturen krijgen dus structureel meer financiële ruimte en verantwoordelijkheid.

Gezamenlijke verantwoordelijkheid
De impact van de wetswijziging moet volgens Marco van Zandwijk van Ruimte voor Onderwijs en Kinderopvang, Ruimte-OK (2) niet worden onderschat. „Door de bovengenoemde overheveling en uitname c.q. herijking van bestaande middelen in het gemeentefonds worden gemeenten gemiddeld zo’n 20 à 30% gekort. Dit gebeurt op het ongunstige moment, waarbij voor veel gebouwen het einde van de levensduur in zicht is gekomen. De tijd van grootschalige nieuwbouw vanuit demografische groei uit jaren zeventig is getransformeerd tot een vervangingsopgave vanuit veroudering en demografische krimp. De vraag naar verduurzaming en functionele verbetering van de huisvesting neemt als gevolg van deze ontwikkelingen sterk toe.” Maar weinigen zijn zich volgens Van Zandwijk bewust van de enorme vervangingsopgave die ons daarmee te wachten staat. ”Daarnaast ligt op dit vlak een gevoeligheid omdat de verantwoordelijkheid voor renovatie niet uitdrukkelijk bij ofwel de gemeente ofwel het schoolbestuur ligt. Renovatie is namelijk niet als aparte voorziening opgenomen in de onderwijswetgeving. Geen van de partijen ontvangt hiervoor de benodigde middelen vanuit het rijk. Rijksmiddelen die de gemeente voor de uitvoering van zijn zorgplicht ontvangt, zijn bedoeld voor nieuwbouw en uitbreiding. De rijksmiddelen die het schoolbestuur voor de uitvoering van zijn onderhoudsplicht krijgt, zijn bedoeld voor de instandhouding. Een vergoeding voor verduurzamingsmaatregelen, kwaliteitsverbeteringen en aanpassingen als gevolg van ´muterende wetgeving´ zijn daarin niet meegenomen. Schoolbesturen en gemeenten stellen zichzelf dan ook terecht de vraag hoe lang je scholen kunt blijven onderhouden. In de praktijk bemoeilijkt dit de te maken afweging tussen grootschalige renovatie en/of vervangende nieuwbouw. Dit was ook een van de bevindingen uit de onlangs gehouden benchmark van ICS-adviseurs. Deze benchmark haalde de voorkant van de Trouw, maar helaas sneeuwde deze bevinding onder in de minder genuanceerde kop ’geldtekorten’. Dit nodigt niet uit tot een inhoudelijke dialoog, terwijl die dialoog nu juist meer dan ooit nodig is.” Via het kenniscentrum Ruimte-OK zet Van Zandwijk zich in om het gesprek vanuit de inhoud en de lokale context te bevorderen. ”De verdeling van kosten is een afgeleide van dat gesprek en zou niet het startpunt moeten zijn. Voor een effectieve aanpak (binnen het huidige bekostigingssysteem) zijn partijen op elkaar aangewezen.”

Verbinden op de inhoud
Het lokale overleg moet zich volgens Van Zandwijk richten op de inhoud. ”Als partijen weten waarnaar zij streven dan kunnen zij vervolgens met elkaar bekijken hoe zij (ieder binnen zijn eigen verantwoordelijkheid en capaciteit) daar een invulling aan kunnen geven. Het start met de bereidheid.” De regiobijeenkomsten die Ruimte-OK ter voorlichting over de aanstaande wetswijziging heeft georganiseerd, laten zien dat er veel ‘verzuring’ en ‘verkramping’ op de loer ligt wanneer louter naar regels en verplichtingen wordt gekeken, aldus Van Zandwijk. Zijn advies: ”Formuleer met elkaar een gezamenlijke visie over de voorliggende opgave en het gewenste kwaliteitsniveau waarmee partijen die opgave een invulling willen geven.” Het Actieprogramma Architectuur en Ruimtelijk Ontwerp (AAARO) ondersteunt volgens Van Zandwijk deze invalshoek. ”Vanuit de AAARO is al goed werk verricht. Zo zijn de Scholenbouwwaaier en het Kwaliteitskader Huisvesting voor het basisonderwijs stuk voor stuk aanjagers van de dialoog die nodig is om de transitie en benodigde gezamenlijke inspanning binnen de Nederlandse scholenbouw een helpende hand te bieden. Deze handige hulpmiddelen, geïmplementeerd en beheerd door Ruimte-OK, hebben belangrijke informatie over het (ver)bouwen tot de kern teruggebracht.”

Ruimte om te investeren
De vraag anno 2015 is volgens Van Zandwijk hoe wij met elkaar de gezamenlijke ambities kunnen waarmaken en gefinancierd kunnen krijgen. „Het elkaar vinden op ambities alleen zal niet voldoende zijn voor het rond krijgen van de maatschappelijke businesscase die met deze transitie gepaard gaat. Een andere mindset zal hoe dan ook nodig zijn om de vervangingsopgave in goede banen te leiden.” Om gericht te kunnen investeren in de kwaliteit van de huisvesting is volgens Van Zandwijk niet perse meer geld, maar wel een andere manier van denken nodig. ”Het Kwaliteitskader Huisvesting dient als houvast om met deze manier van denken aan de slag te gaan. Het stelt niet de bekostiging, maar het te verkrijgen kwaliteitsniveau van de onderwijshuisvesting centraal. Het huidig financieringsregime is blijkbaar niet langer in staat te anticiperen op de vraag naar eigentijdse huisvesting. Het staat nieuwe financieringsmogelijkheden en een integrale afweging vanuit de zogenaamde ‘Total Cost of Ownership’ benadering in de weg.”
De huidige overheveling van het buitenonderhoud vormt volgens Van Zandwijk een duwtje in de goede richting. Het dwingt onderwijsorganisaties en gemeenten, maar ook de adviseurs en ontwerpers, opnieuw naar de opgave en hun rol daarbinnen te kijken.

– Kirsten Schippers

Noten